Viranomaisten yhteistoiminnan kehittäminen riskienhallinnassa

Vuonna 2003 Ortwin Renn, Stuttgartin yliopiston ympäristösosiologian ja teknologian arvioinnin professori, jakoi riskienhallinnan neljään eri tasoon [i].

Yksinkertaisimmillaan riskienhallinnassa puhutaan rutiininomaisesta toiminnasta, jolla on tarkasti määritelty kohde ja selkeä menettelytapa riskien tunnistamiseksi, arvioimiseksi ja hallitsemiseksi. Käytännössä tällaista riskienhallintaa tapahtuu esimerkiksi koneiden riskien arvioinnissa tai prosessiriskien arvioinnissa. Riskienhallinnan menettelyt ovat yksinkertaisia – tunnista vaarat ja poista tai hallitse ne – mutta niiden laiminlyönti voi yhä aiheuttaa vakavia onnettomuuksia. Esimerkiksi vuonna 2001 Toulosessa Ranskassa ammoniumnitraatti-tehtaassa sattunut räjähdys aiheutti 30 ihmisen kuoleman ja 2500 ihmisen vahingoittumisen, joista suurin osa asui tehtaan lähiympäristössä. Tällä ensimmäisellä riskienhallinnan tasolla riskianalyysien tulokset yleensä hyväksytään, ja riskejä pyritään hallitsemaan analyysien tulosten mukaisesti.

Toisena riskienhallinnan tasona Renn pitää ns. kompleksisten riskien hallintaa. Tällä tasolla ollaan silloin kun kohteeseen liittyy monenlaisia riskejä, tai monentyyppisiä seurauksia. Näin tapahtuu silloin, kun ei enää ole mahdollista kohtuullisin kustannuksin estää riskin toteutumista ja katse täytyy siirtää itse onnettomuuskohteesta sen seurausten mahdollisiin vaikutuksiin, tai kun yhteen kohteeseen kohdistuu useita riskejä. Tällöin riskien hallitsemisen tukena tarvitaan erilaisia asiantuntijoita, jotka mallintavat ja analysoivat riskien seurauksia eri näkökulmista. Jo tällä tasolla riskienhallintaan kohdistuu enemmän kiistoja. Niitä aiheutuu lähinnä menettelytavoista; onko käytetty oikeaa mallia, laskentatapaa, ovatko lähtötiedot oikeita yms. Tällaista riskienhallintaa tehdään esimerkiksi ympäristöriskien yhteydessä.

Kolmas Rennin kuvaama taso on ns. epävarmuuden taso, jossa riskiä tarkastellaan useiden eri toimijoiden kannalta. Riski voi olla toiselle toimijalle mahdollisuus, toiselle uhka. Riski on siis suhteellinen ja jotta riskienhallinta onnistuisi, tarvitaan erilaisten riskien keskinäistä tasapainottamista. Eri toimijat tekevät omia riskinarviointejaan niin talouden, ympäristön, työterveyden tai esimerkiksi imagon kannalta, ja saavat riskille eri merkityksiä. Ristiriitoja aiheutuu toimijoiden välillä sekä menettelytavoista että niiden tulosten tulkinnasta. Riskinhallinta pysyy tällä tasolla vielä eri toimijoiden välisenä, ja yhteisiin näkemyksiin on mahdollista päästä yhteistyöllä ja erilaisia arvoja punnitsemalla. Yhteistyön organisoijaksi tarvitaan poikkitieteellisyyttä ja yhteiskunnan tasolla yleensä viranomaisia.

Neljännestä riskienhallinnan tasosta Renn puhuu käsitteellä ”monitulkintainen riskienhallinta”. Käsiteltävät ongelmat muodostuvat isoista vyyhdeistä, joissa oikea ja väärä menettävät merkityksensä. Erilaisten yhteiskunnan järjestelmien keskinäisriippuvuus, ja niiden sekä eri toimijoiden ja kansalaisten suhteiden monimutkaisuus vie riskien ymmärtämisen ja kokonaisuuksien hallinnan kansalaisen osaamisen ulottumattomiin. Kansalaisilla on kuitenkin merkittävää tietoa oman osaamisalueensa kautta tarkasteltavista kohteista, jota tulisi voida hyödyntää. Tässä tilanteessa riskien hallitsemiseen tarvitaan osallistavia menetelmiä, joissa kaikilla asianosaisilla on mahdollisuus tuoda omat näkemyksensä esiin. Riskien erilaisia merkityksiä nostetaan esiin ja niistä käydään kauppaa kaikille hyväksyttävän lopputuloksen saavuttamiseksi. Tässä tilanteessa viestinnän rooli on merkittävä.

Renn ei puhu mitään siitä, miten riskejä hallitaan siinä tilanteessa, jos neljännen tason riskien hallinta ei enää tuota tulosta. Siitä vaiheesta, kun riskeistä keskustellaan pelkästään tunnetasolla ja mielikuvien perusteella – kun ei-minun-takapihalleni-ilmiö (NIMBY, Not in my backyard) muuttuu BANANA-ilmiöksi: älä rakenna mitään missään kenenkään lähistöllä (Build absolutely nothing anywhere near anyone). Vaikka edellisten neljän tason menettelytavoilla voitaisiin hallita riskejä, siihen ei uskota tai luoteta – tietoa ja osaamista siis on, mutta luottamusta ei. Tässä vaiheessa riskejä yritetään hallita huutoäänestyksellä ja propagandaviestinnällä joidenkin tahojen intressien suuntaisesti. Maailmalla on jo viitteitä tämänkaltaisten ilmiöiden lisääntymisestä; asiat jotka olisi hoidettavissa 1 – 4 tason riskienhallinnan menettelyin riistäytyvät käsistä.

Suomalaista yhteiskuntaa rakennettiin 1900-luvun lopussa hyvin vahvasti tietopohjaisesti, mikä näkyi esimerkiksi insinööritieteiden vahvana aikana. Samalla luotiin koulutusjärjestelmä, joka on maailmanluokassa korkealla tasolla. Tämä tarkoittaa sitä, että kansalaiset ja etenkin nuoret ovat osaavia ja kantaaottavia, ja heillä on korkea arvostus osaamiseen ja koulutukseen, mikä toivoakseni kohdistuu myös eri alojen osaamisiin. Meidän osaavat kansalaisemme odottavat, että yhteiskunta hoitaa luotettavasti tehtävänsä. Nämä odotukset kohdistuvat etenkin viranomaisten toimintaan ja sen tuloksellisuuteen. Ei voi olla kenenkään etu, jos viranomaiset eivät kykene yhteistoimintaan ja sen seurauksena valittavat toistensa päätöksistä oikeusportaisiin; yhden viranomaisen päätöstä ruoditaan vähintään kolmen viranomaisen toimin.

Väitöskirjani avulla pyrin osaltani vaikuttamaan siihen, että yhteiskunnan riskienhallinta voidaan hoitaa Rennin esittämien tasojen avulla. Meillä onvahva perusta ensimmäisen ja toisen tason riskienhallinnalle yritysmaailmassa, mutta kolmannen tason toimintaa, joka on vahvasti viranomaisvetoista, vasta harjoitellaan. Lisäksi kansalaisten keskuudesta nousee tarpeita ja vaatimuksia neljännen tason riskienhallinnan menettelyille.

Alueiden riskien tunnistaminen_Kuva

Riskien tunnistamisen kokonaiskuvan luominen. (Molarius R. 2016. Uusien tekniikoiden riskien ennakointi – Viranomaisyhteistyö rakennetun ympäristön riskien tunnistamiseksi. VTT Science 120.)

Viranomaisten yhteistoiminta riskienhallinnassa ei vaadi välttämättä uusia resursseja, mutta se vaatii yhteistä tahtotilaa. Tämän tahtotilan löytäminen on tärkeää, sillä näyttää siltä, että yhteiskunnassa siirrytään yhä enemmän kolmannen ja neljännen tason riskienhallintaan, ja niistä molemmista vetovastuussa ovat viranomaiset, halusivat tai eivät. Kolmannen tason riskienhallinta edellyttää viranomaisten yhteistä näkemystä riskeistä, ja yhteisesti löydettyjä ratkaisuja niiden hallitsemiseksi ilman keskinäisiä valituskierteitä. Jos sitä ei saada toimimaan laadukkaasti, yhä useampi riskejä sisältävä asia siirtyy neljännellä tasolla ratkaistavaksi. Tällöin riskeistä ja niiden hallinnasta päättävät kansalaiset osallistavien menettelyiden kautta, ja niidenkin vetovastuu on viranomaisilla. Mitä tehokkaammin hoidetaan kolmannen tason riskien hallinta, sitä vähemmän tarvitaan resursseja neljännen tason tehtävään.

Riitta Molarius

[i] Renn, Ortwin. “The challenge of integrating deliberation and expertise – Participation and Discourse in Risk Management.” Risk analysis and society: An interdisciplinary characterisation of the field (2004): 289-366.